Мало грошей і обмежені повноваження. Що втратили громади через війну

Зменшені надходження, обмежені повноваження та закритість роботи рад

Упродовж двох років реформи децентралізації в Україні місцеве самоврядування отримало чимало переваг, зокрема у сфері повноважень та бюджетного процесу. Значна частина податкових надходжень залишалася на місцях і це давало великі можливості для розвитку. Натомість повномасштабна війна "обрубала" низку досягнень. 

Перший "мінус" – зменшення надходжень до бюджетів. Як пояснює у коментарі "Еспресо.Захід" експерт Тарас Радь, наприклад, у Львові бюджет розвитку у 2021-2022 роках становив 2-3 млрд грн, натомість у 2023 році його скоротили в декілька разів – лише 140 млн грн. 

Ще один недолік через війну – мораторій уряду на більшість статей на інфраструктуру, капітальне будівництво, розвиток. Тобто кошти фактично є на рахунку місцевої ради, але ти не можеш їх використати, оскільки уряд заморозив їх. Гроші де факто у рад, але в разі крайньої необхідності у держави вона забере ці кошти без погодження. 

"Одна з проблем повномасштабної агресії – суттєво зменшилися надходження бюджету. Відповідно, в тебе дуже куций бюджет розвитку, ти не можеш розвиватися. Далі уряд наклав обмеження на кошти, які в тебе залишилися. Ти можеш їх використати в дуже незначній частині напрямів, коридор можливостей звужується, як вушко голки у Біблії. 

Це, безумовно, нівелює переваги, які отримало місцеве самоврядування у результаті першого етапу децентралізації, але будемо надіятися, що це тимчасові обмеження. Через те, що горизонт можливостей звужений, немає розуміння, коли ти зможеш скористатися цим, планування і стратегування перебувають у "підвішеному" стані", – пояснює Тарас Радь.

Ще один мінус воєнного стану – накладення адміністративних обмежень на розпорядження власною землею. Для громад продаж землі, як і продаж нерухомості, – одна з небагатьох статей періодичного поповнення бюджету, не беручи до уваги ПДФО (податок на доходи фізичних осіб), що завжди було основним джерелом наповнення місцевого бюджету. Держава не може забрати ділянки у громад, але не дозволяє ними розпоряджатися, зокрема продавати. 

Крім того, є проблема з реверсними надходженнями з державного бюджету місцевим бюджетам. Більшість органів місцевого самоврядування розраховували, крім своїх надходжень, на це джерело фінансування. 

"Це ті кошти, які дозволяли перекривати багато "дірок" у бюджеті, залежно від того, які були показники за попередній рік, адже реверс має теж так звану стелю, і як би ти не поповнив бюджет, все одно була стеля, й формула працювала так, що тобі не віддали б тих грошей. До речі, це стримувало розвиток окремих громад. 

Але, скажімо, у Львові цієї проблеми не було, і зараз постало питання, чи взагалі держава даси реверсні дотації. Для Львова це 1 мільярд гривень, і якщо брати до уваги, що зараз Львів має недоотримання надходжень, це багато. Раніше це питання не було настільки важливим, а зараз воно суттєво турбує ЛМР", – зазначає експерт. 

За словами Тараса Радя, крім нових проблем місцевого самоврядування, у Львові є старі, які через війну загострилися. Йдеться про кредити та боргові зобов'язання міста, зокрема, погодження отримання кредитних коштів у розмірі 1 млрд грн на 2023 рік. Експерт вважає, що основна проблема – незрозуміле цільове призначення, при цьому брати про всяк випадок – погане запозичення, повертати доведеться ще й з відсотками. Разом з тим, існує ще одна давня проблема, яка посилилася, – комунальні підприємства і статутний капітал. Зараз міські депутати ініціюють створення наглядових рад задля прозорого та ефективного контролю бюджетних коштів, які виділяються. Якщо у кризові моменти надіятися, що це вдасться зробити після війни, то це підштовхує до певних сумнівів, каже Тарас Радь.

У бюджетному питанні ще один нюанс – право виконавчого комітету розпоряджатися коштами міського бюджету без погодження депутатів міської ради. Це породило міжінституційний конфлікт щодо паралельних повноважень. 

"Питання погодження бюджетних коштів – це є виключно прерогатива депутатів. Виконком готує пропозиції, проєкти тощо, але рішення кінцеве приймається на сесії міської ради. Цією постановою уряд дав можливість виконкому в межах 50 млн грн розпоряджатися цими коштами, не запитуючи думки депутатів. Це ще одна проблема, зумовлена воєнним станом, але вона породила собою конфлікт між інституціями міської ради й партій", – пояснює Тарас Радь.

Він зазначає: якщо на початку війни такий крок був виправданий, то зараз варто проаналізувати, до якої міри він виправданий. Загалом всі стратегії і системні підходи, напрацьовані до 2022 року, тепер не діють. Багато є обмежень – бюджетних, адміністративних, чимало речей неможливо робити з об'єктивних причин. Крім того, є нагальні проблеми – від ВПО до енергетичної системи, забезпечення потреб життєдіяльності міста, через це розвиток інноваційних планів відходить на другий план. Чогось, що замінило б їх на основі тимчасових умов воєнного часу, немає. 

Існує ще одна проблема – закритість роботи місцевих рад. Об'єктивна причина пояснюється згортанням демократії в умовах воєнного стану, що цілком законно. Водночас є речі, які можна реалізувати попри воєнний стан, і це питання доступності до роботи органів місцевого самоврядування. Про цілковиту відкритість не йдеться, однак про обмежений доступ на сесії міських рад усе-таки варто говорити, вважає експерт. 

"Скажімо, Львів не є прифронтовим містом, тому має обмежені можливості відкритості. Тут уже з'являється суб'єктивна складова, коли об'єктивна умова, що виправдовується суб'єктивною передумовою, пояснюється воєнним станом. Так, це законно, але ми говоримо зараз не про законність, а про відкритість влади і її партнерство з громадськістю. Немає нездоланних перешкод, щоб відкритість і партнерство не відновлювати. Зрозуміло, безпекові питання не обговорюються ні громадськістю, ні журналістами. Але є речі, які тільки сприятимуть довірі громадян до влади, люди розумітимуть, що влада дбає про них. Бо коли є невиправдана закритість, навіть якщо вирішуються хороші справи, це провокує на підозри. Це питання оприлюднення рішень ради й виконкому", – пояснює Тарас Радь.    

Спроможність громад та ПДФО як порятунок 

Львів в умовах війни все ж не говорить про деградацію чи виживання. Йдеться радше про неможливість розвиватись, як раніше, зауважує Тарас Радь. Порівняно з іншими містами в області позиція у Львові суттєво краще. До прикладу, у Червонограда чи Дрогобича можливості зараз менші. Їхнє завдання теж не про розвиток, а про те, щоб втриматися і надати, наскільки це можливо, послуги для мешканців і бізнесу, який готовий працювати. 

Що нижче спускатися, то більші проблеми у громад. Частина з них ще до початку повномасштабного вторгнення була не спроможна виживати, бо їх створювали не з економічних, а з політичних мотивів. Відтак питання доцільності їх існування війна лише загострила, каже експерт. 

Сплата ПДФО для громад завжди була головним джерелом наповнення бюджету. Тож не таємниця, що для населених пунктів, на території яких є військові частини, вони є основними платниками податків. 

"Львів як виняткове місто. Тоді йдуть, наприклад, більші міста – Червоноград, Дрогобич, далі середнього рівня – Новояворівськ, Самбір. ПДФО – це суттєві надходження в умовах кризи, коли багато бізнесу виїхало, інвестор згортає свою діяльність. У випадку Львова це приблизно 70% надходжень. Треба розуміти, що це тимчасові надходження, хоч, можливо, стануть постійними, якщо держава зрозуміє, що армія має бути велика, і зарплати мають бути великі, щоб мотивувати людей. Ці надходження військових частин для багатьох громад витягують їхні бюджети. Натомість у малих громадах немає військових частин, там немає можливості брати ці кошти, тож ці громади заглядають у рот державі, благають, щоб уряд дав їм якість дотації, державні програми, бо вони фактично у безвиході", – каже Тарас Радь. 

Приблизно така ж ситуація, як у Львові, – в інших обласних центрах. Наприклад, в Івано-Франківську вибрали подібну стратегію – там так само забудовувалися, в місті великий потік людей та інвестицій. Крім того, там реалізували стратегію реновації закинутих підприємств і запускали якийсь бізнес. Як зазначає експерт, місто має хороші податкові надходження. Тому там теж не стоїть питання виживання, радше до якої межі обмежити розвиток – що робити зараз, а що відкласти. 

Так само у Рівному не йдеться про виживання. Там намагаються швидко шукати рішення щодо викликів, які отримали – що робити з релокованим бізнесом, як його підтримати, що робити з укриттями тощо. 

"Я не говорив би про виживання в обласних центрах. Це питання малих громад, бо вони не є центрами ділової чи економічної активності. Так чи інакше бізнес намагається працювати, він працює на 50%, але платить податки, напевно, частково звільняє людей або переходить на "чорну" бухгалтерію, але працює. За 10 місяців міста вже адаптувалися, і бізнес звик, не чекаючи подачок від влади. Але малі громади не такі адаптивні, з різних причин. Тому що там немає економічної активності, немає додаткових джерел фінансування, елементарно немає з ким домовлятися. Виклики війни суттєво б'ють по спроможності громад виживати в умовах воєнного стану", – пояснює Тарас Радь. 

• Місцеве самоврядування відіграє важливу роль, зокрема у питанні допомоги внутрішнім переселенцям, але є два негативні моменти у роботі місцевих органів влади під час війни, повідомив експерт Тарас Хавунка

Стежте за найважливішими новинами Львова, регіону, України та світу разом з "Еспресо.Захід"! Підписуйтесь на нашу facebook-сторінку, телеграм-канал та твіттер.