Нові місцеві бюджети  – це крок назад від децентралізації,  – головна фінансистка Львова Вікторія Довжик

Директорка департаменту фінансів Львівської міської ради Вікторія Довжик розповіла "Еспресо.Захід" про найбільші ризики бюджету-2024, відновлення бізнесу під час війни та чому місто не може відмовитися від видатків на благоустрій. 

У 2022 році Львову, попри війну, вдалося перевиконати бюджет. Яка ситуація з міськими фінансами у 2023-му, особливо якщо врахувати, що "заднім числом" вилучили військові ПДФО?

Загалом усі місцеві громади два роки працюють в умовах фінансової невизначеності. 2022 рік усі завершили з великими залишками, які утворилися через несвоєчасне фінансування казначейством. Від початку війни більшість капітальних  робіт було припинено, однак ми  повинні були розрахуватися з боргами, які виникли за роботи, виконані до 24 лютого. І це нам більшою мірою вдалося. А частину залишку спрямували на купівлю військових облігацій.

У 2023 році також майже всі громади, в тому числі і Львівська, мали перевиконання бюджету. Ми тричі проводили перерозподіл, завдяки чому вдалося збільшити видатки на підтримку ЗСУ з 500 млн грн до 1 млрд грн, а також збільшити видатки на утримання критичної інфраструктури. 2023 року і казначейство значно краще проводило розрахунки, тож нам оперативніше надходили  кошти. Традиційно під кінець року мали певні затримки, але, Богу дякувати, всі платежі були проведені. А це означає, що більшість підрядників отримали кошти за роботи, які виконували у школах (а це переважно облаштування безпечних умов для навчання та укриттів), лікарнях і поліклініках, на об’єктах критичної інфраструктури й об’єктах, які постраждали внаслідок ракетних ударів тощо.

2024-й рік буде кардинально іншим. Ми отримаємо менше доходів, в першу чергу через вилучення з місцевих бюджетів "військового ПДФО". Дуже розбурхана тема, тож трошки роз’яснень.

ПДФО військових – це не лише від військових частин. За дев’ять місяців військові частини становили лише трошки більш ніж половину тієї суми. Це також ПДФО від СБУ, Нацгвардії, Нацполіції, прокуратури, ДСНС, а ще від медичних, спортивних іа навчальних закладів, які ці служби обслуговують, зокрема: ліцей Героїв Крут, військова академія ім. Сагайдачного, Університет безпеки життєдіяльності тощо. Охоронні служби також йдуть по цьому коду.

Тобто ми, як і всі інші громади, мали цей ПДФО і до повномасштабного вторгнення. Але якщо до війни надходження по цьому коду становили 7-8% загального надходження ПДФО, то у 2022 році вже майже 25%. Отже, на 2023 рік ми запланували 27% (з 8,2 млрд грн ПДФО 2,2 млрд грн мали б надійти від ПДФО військових). Однак у зв’язку зі змінами в порядку виплат військовим на початку 2023-го цей показник постійно недовиконувався, за 9 місяців ми отримали лише 1,2 млрд. грн.  А з 1 жовтня ці надходження вже не надходять до бюджету ЛМТГ. Загалом за 2023 рік ми отримали 8,03 млрд грн ПДФО і з них 1,2 млрд грн (або 16%) –  це від "військового ПДФО". 

При цьому з початку війни змінилася не лише дохідна, а й видаткова частина бюджету. Адже місцеві громади і видатки отримали, яких не мали і не планували до війни. У 2023 році витрачено понад мільярд на підтримку ЗСУ, і це на пряму допомогу військовим частинам і на закупівлю необхідного обладнання, спорядження, устаткування. А ще є програми для внутрішньо переміщених осіб, соціальні допомоги, значно зросли видатки на медицину, зокрема на облаштування медичного комплексу UNBROKEN. Тому дуже неправильна була кореляція, коли всі рахували збільшений ПДФО від військових і не висвітлювали коректно витрати місцевих громад на допомогу арміі та інші витрати, пов’язані з воєнним станом. Укриття, генератори, безпека стратегічних об’єктів, ліквідація наслідків ракетних ударів і допомога постраждалим – усе це відповідальність і витрати місцевих бюджетів. Але Львівська громада – велика і фінансово спроможна, і ми насправді витратили на це значно більші суми, ніж отримали від збільшеного ПДФО.

Коли в нас забрали ці надходження з 1 жовтня 2023-го, то для Львова це приблизно 450 млн  грн мінусу. Але знову-таки, ми – велика фінансова спроможна громада. Маленьким громадам це насправді болючий удар. Щодо 2024 року, то попередньо планували, що матимемо 1,8 млрд грн від військових ПДФО, але тепер цих коштів не буде зовсім. Після різних обговорень з асоціацією міст і місцевими громадами реверсна дотація не вилучатиметься до державного бюджету – це приблизно 1,3 мільярда. Тобто загалом ми втрачаємо, але не так багато. 

Уряд обіцяв компенсації за вилучення військових ПДФО для громад, доходи яких будуть менші, ніж 2021 року…

Власне. У нас хоч якась підсолоджена пігулка – реверсна дотація, а для інших громад це проблема. Уряд декларує, що тим громадам, які реально втрачають велику частину бюджету і не матимуть чим балансувати, надаватимуть дотації. Але таким чином відбувається певна централізація: більше громад будуть залежні від дотацій із центру.

Є ще один ризик для місцевих бюджетів. Це історія ще 2009-2013 років, коли через неправильне планування Мінфіну утворилися заборгованості місцевих рад за середньостроковими позиками. Це загальноукраїнська проблема. Мінфін неправильно доводив цифри, потім начебто давав позику громаді, далі громада цю позику повертала. Коли вже в нас відбулася фінансова децентралізація, всі визнали, що це було неправильно, припинили цю історію, але формально ці борги не списали. І от тепер нам кажуть, що у вас є 240 млн грн боргів за 2009-2014 рік. Пропонували стягнення цих коштів уже в держбюджет включити, але не проголосували. Було багато обговорень з народними депутатами, з асоціацією міст, але при голосуванні дали доручення Кабміну розробити механізм списання з місцевих громад цих заборгованостей. Це означає, що одного дня ми ці 240 млн грн можемо втратити. 

Однак є інші фактори, які так само значно впливають на зменшення спроможності місцевих бюджетів. З 2022 року на громади покладено додаткові обов’язки, які тягнуть за собою значні витрати. Мова про компенсацію різниці в тарифах для теплопостачальних підприємств. У 2021 році був підписаний меморандум, яким задекларовано непідняття тарифів на теплопостачання. 

Виникає різниця між економічно обґрунтованим і реальним тарифом, і цю різницю повинні  відшкодовувати місцеві ради. А для того, щоб місцевим громадам було не так складно, було надано 4% додаткових до ПДФО. Тобто за кодексом мало бути 60% ПДФО у місцевий бюджет, а з 2022 року маємо 64%. Так от,  для порівняння, з цих 4% у 2022-му ми отримали 473 млн грн, а витратили на теплопостачальні підприємства десь орієнтовно 770 млн грн. У 2023 році на підтримку теплопостачальних підприємств витрачено вже понад мільярд, бо це критична інфраструктура, тож стратегічно важливо, аби вони працювали. А з додаткових 4% ми отримали лише 500 мільйонів.Тобто витрачаємо вдвічі більше, ніж отримуємо.

На наступний рік надходження від додаткових відсотків становитимуть орієнтовно 440 млн грн, а витрат у бюджеті ми заклали 874 млн грн. І це поки що, адже реальна потреба за даними департаменту житлового господарства 1,2 мільярда, бо ціни зростають, погашаємо борги за газ із попередніх періодів, ростуть і витрати підприємств на забезпечення діяльності.

За рахунок чого буде покриватися ця різниця?

Сподіваємося, що матимемо перевиконання бюджету, або скорочуватимемо видатки. Доходи у нас зменшились і видатки ми розписали під доходи. У першу чергу записали мільярд на підтримку армії. Основна частина витрат – це зарплати та комунальні платежі. З міського бюджету отримують зарплату понад 35 тисяч людей: це школи, садочки, спортивні секції, бібліотеки, центри дозвілля дітей, установи соцзахисту, театри, комунальні установи тощо. З 1 січня піднімається мінімальна заробітна плата, а для соціально-культурної сфери це важливий показник. Буде також індексація, якої не виплачували у 2022-му, тобто на 18-20% зростають витрати на оплату праці. Отже, з 13 млрд грн доходів, які ми нарахували, мільярд піде на армію, 4,4 млрд – на освіту (плюс буде ще освітня субвенція). Також щороку маємо великі витрати на компенсацію перевізникам коштів за перевезення пільгових категорій. Таким чином на сьогодні понад два мільярди у бюджеті Львова на 2024 рік – це витрати на ЖКГ і транспорт, плюс підтримка теплопостачальних підприємств майже дев’ятсот мільйонів. Також велика стаття видатків – благоустрій. Я вважаю, що дуже некоректно, коли усі витрати на благоустрій подають як "вони витратили на бруківку". Утримання кладовищ – це теж благоустрій. Майданчики, які ми готували для модульних містечок для ВПО, розчищали, брукували – це теж благоустрій. Кошти на освітлення вулиць – це теж код "благоустрій". А освітлення – це безпека людей. Ями, провалля, безпека дорожнього руху – це теж "благоустрій", і це також про безпеку. Зрозуміло, що не варто розпочинати нові об’єкти, але ремонтувати аварійні та завершувати вже розпочаті потрібно. Тому код "благоустрій" був і цього року, і буде в бюджеті наступного року, хоч це і дуже складний бюджет.

Від яких програм довелося відмовитись у бюджеті 2024 року?

Наприклад, "Зробимо Львів кращим". Це така була красива програма, завдяки якій реалізовували різні ініціативи, щоб місто ставало гарнішим і комфортнішим. Ми нею пожертвували. Деякі програми, наприклад щодо спортивних проєктів, об'єднали, скоротивши видатки. Деякі програми, які раніше ми фінансували, тепер перекрила НСЗУ. У 2023-му ми витратили п’ять мільйонів на "Ігри нескорених", а вже цього року фінансування  повністю взяло на себе Міністерство ветеранів. 

Будь-яку програму важко скоротити. Часом журналісти кажуть, наприклад, "вони роблять спортзал". Варто розуміти: якщо спортзал почали робити до війни – його потрібно завершити! Або спортзал аварійний і там падає штукатурка на голови дітям – його потрібно ремонтувати! Але якщо вже має бути соромно за спортзал у школі, ну тоді за що воюють батьки цих дітей? Або, наприклад, освітня програма шахів. Було передбачено 200 тис. грн, депутати запропонували 500 тис. грн, бо шахи мають бути в кожній школі. І я також вважаю, що навіть під час війни шахи мають бути.

Загалом ми виносили всі програми на обговорення. І дуже важко щось скоротити, бо і культура має бути, і спорт має бути, і освіта має бути. 

Якщо говорити про програми, то на них припадає маленький відсоток бюджету. Тобто навіть якщо ми скорочуємо програму на 200 чи 500 тисяч гривень – це не робить погоди у загальному бюджеті. Те, що на 20% збільшується заробітна плата соціальної сфери по показниках, доведених Мінфіном, – це реально впливає на бюджет. Те, що енергоносії будуть зростати – це впливає. А програми – це насправді відносно невеликі суми.

Чи матиме Львів у 2024 році бюджет розвитку?

Бюджет розвитку формується за рахунок передачі коштів із загального фонду та надходжень від продажу майна та землі. Зазвичай вільний залишок коштів на 1 січня – це основна сума, яка планується для бюджету розвитку. Так-от, тепер внесено зміни в бюджетний кодекс і з 2024 року кошти вільного залишку можна використовувати лише на такі статті видатків як зарплата, енергоносії, медикаменти, будівництво укриттів тощо. Це означає, що ми не можемо взяти вільний залишок і сформувати з нього бюджет розвитку. 

Ми запланували 503 млн грн на обєкти бюджету розвитку. Львів велике місто, де завжди є великі інвестиційні проєкти. І нам треба буде ці інвестиційні проєкти продовжувати. Не йдеться про те, що нам треба  робити нову доріжку в парку чи нову дорогу, а про вже розпочаті проєкти. У 2023-му вдалося позавершувати більшість проєктів, які були розпочаті до війни. Ви знаєте, у нас є проєкт будівництва сміттєпереробного заводу, завершується ще зараз проєкт закупівлі трамваїв. За більшість виконаних робіт на магістральних вулицях вдалося розрахуватися 2023 року.

Від чого міський бюджет отримує основні доходи під час війни?

Як і до війни, з податку на доходи фізичних осіб. І не всі знають, що більшу частину ПДФО ми маємо від бюджетної сфери. Серед найбільших платників традиційно залізниця, політехніка, університет Франка й інші навчальні заклади, а також великі структури, де працює багато чиновників. 

З бізнесу найбільшими платниками є великі промислові, в тому числі комунальні, підприємства, торговельні компанії, фінансові установи та сфера бізнес-послуг. Загалом кожен суб’єкт господарювання, який платить добру офіційну зарплату своїм працівникам, і великий і малий, є важливим платником для міського бюджету. У нас добра динаміка по сплаті єдиного податку. Бізнес відновився, навіть сфера гостинності. Але скажімо, коли прилетіло у промзону Рясне – це зупинило їх на кілька місяців. Але промзони заповнені, з'являються нові орендарі. Не можу сказати, що з'явився якийсь один великий платник,  від якого ми залежимо. Але Львів завжди виживав на тому, що у нас багато малого і середньої бізнесу, ми не залежні від бюджетоутворюючих підприємств. Це дуже добре. 

Ми по ваучерах бачимо, як бізнес перелаштовується. Західні області не втратили своє бізнес-середовище. Якщо 2022-го, коли  були блекаути, підприємці казали, що не виконують контракти, боялись, що іноземні партнери не продовжуватимуть договори, 2023 року все вирівнялося. Мало того, зараз є навіть певне провалля з кадрами.

Чи розглядали можливість залучення нових кредитів на той же розвиток у 2024 році?

У 2023-му році ми змогли достроково закрили чотири кредити. Коли побачили, що перевиконуємо бюджет, частину коштів спрямували на погашення кредитів. Купували військові облігації, і коли ці кошти повернулися, разом із перевиконанням спрямували на три статті: військові, критична інфраструктура, погашення зобов’язань. Тож можливість залучати кредити ми маємо і плануємо це робити. Будь-яка кредитна історія не є швидкою. І навіть якщо ми хочемо будувати дороги, нові трамвайні лінії після війни, формальну частину треба починати зараз. Чи це ЄБРР, чи Європейський інвестиційний банк – усі нові інвестиційні проєкти займають певний час. Знову ж таки, всі кредити погоджує Міністерство фінансів. Тобто це тривалі процеси і ми плануємо їх починати.

Наприкінці вересня прийняли рішення про скорочення штату Львівської міської ради для економії коштів. Чи вже є якісь напрацювання, як це відбуватиметься і скільки людей доведеться скоротити?

Це насправді стало для нас точкою суперечок. Відразу уточню, що у 2022 році штатна чисельність була 2043 особи, а у 2023 році вже 1839 осіб. Тобто понад  200 людей ми вже скоротили. Звісно, у планах скоротити ще більше людей. Бо маємо воєнний стан, якісь програми не реалізуються, інші скорочуються. Це логічно.

Насправді маємо певний запас вакантних посад, тому що ми не набираємо нових людей, а природний відтік також відбувається. На останній сесії у 2023 році підтримана пропозиція зміни структури з відповідним скороченням орієнтовно 150 людей, а наступний етап скорочення, ще 300 осіб, буде вже влітку 2024 р. Тобто маємо сьогодні 1839, має бути 1471, але це буде поетапно.

Чи вдасться зекономити кошти, звільняючи працівників? Адже люди можуть мати невикористані відпустки, за які треба виплатити гроші, можливо, якісь компенсації?

Це однозначно дорого на момент скорочення, але в майбутньому це економія. Ми збільшили в бюджеті 2024 видатки на зарплати для соціальної-культурної сфери, при цьому видатки на управління будуть на тому самому рівні. Зарплати чиновників не зростуть. 

Я можу подякувати депутатам, бо в нас тепер є HR-директор, ми впровадили нову систему оцінки компетенції. Такі системи працюють у великих корпораціях і публічних компаніях у розвинутих країнах світу.

Усі працівники міської ради пройшли оцінку своєї компетенції, їм був присвоєний певний рівень, і зарплата тепер визначається за єдиною матрицею. Тобто зарплату визначає посада і рівень компетенції. Тому це проста математика: або працює менше людей на більшу зарплату, або більше людей – на меншу.

Я знаю, що в різних державних структурах на 2024 рік закладають збільшення оплати праці, ми ж лишаємо фонд оплати праці на рівні 2023 року. 

У Львові існує програма ваучерної підтримки бізнесу. Чи можна вже побачити економічний ефект від цих програм? Чи є проєкти, якими пишаєтеся найбільше?

Насправді є фантастичні релоковані підприємства, які взяли в нас ці ваучери. Чи це магазин квітів, чи швейне виробництво – кожен такий проєкт тішить. Люди приїхали сюди, перетягли своє обладнання. У нас утворився новий меблевий кластер. І хоч ми видали їм невеличкий ваучер – 18 тис. грн на виставку у Нью-Йорку, і раді, що хоч чимось були корисні. Але найбільше, мабуть, тішить, що в нас є закриті ваучери, про які ми не можемо багато говорити. Є підприємці, які перелаштовують виробництво під такі потрібні зараз державі товари, і вони отримують фінансову підтримку від міста. Ми вже знаємо, що вони передали свої товари тим, хто їх потребує, і отримали фінансування від міста. До порівняння, якщо говорити про товари подвійного призначення, ваучер може бути 300 тис. грн, а на виготовлення стратегічно-важливих товарів – до 1 млн грн, на відновлення (для підприємств, які постраждали внаслідок ворожих атак) – до 2 млн грн. Загалом на програму ваучерної підтримки у 2023 році з бюджету спрямовано 46,4 млн грн. І на 2024 рік запланували 50 млн грн.

Скільки загалом коштів витратило місто цього року на ліквідацію наслідків прильотів і чи плануєте на наступний рік якийсь фонд для оперативної ліквідації наслідків? 

На різні види робіт ми спрямували з резервного фонду 232 млн грн, зокрема на ліквідацію наслідків ракетних ударів – понад 88 млн грн. Основне – це Стрийська і Патона. Дякуємо і за допомогу благодійникам. На Стрийській фонди допомагали з вікнами, але дахи ми переробляли власним коштом. Там ще будуть видатки, бо там дуже серйозні роботи. Те саме на Каховській. Окрім житлових будинків, також постраждали освітні заклади. Одночасно ми надавали соціальну допомогу мешканцям на заміну вікон і дверей, а також людям, у яких були повністю знищені квартири, і це ще близько 25 млн. На 2024-й для оперативного реагування на виклики, пов’язані зі збройною агресією, резервний фонд бюджету запланований у сумі 350 млн грн. 

Які наслідки для економіки міста матиме мобілізація, адже військовозобов’язані чоловіки – це якраз чоловіки працездатного віку, багато хто мав власну справу?

Нещодавно чула, що створюють базу даних, за допомогою якої бачитимуть платників ПДФО і будуть через роботодавців реалізовувати мобілізаційні завдання. Це законний механізм. Але це дуже впливає на ситуацію з кадрами. По-перше, багато людей повиїжджало. Бізнес-активність тут відновлюється. Але те, про що всі говорять, – це брак кадрів. Це як ризик того, що кадрів може не бути, так і ризик того, що кадри підуть у тінь, адже такі заяви на рівні держави до цього стимулюють.

Ми також маємо проблему з кадрами в комунальній сфері, насамперед з водіями. Спробуємо залучати водіїв-жінок. Тож будемо шукати на громадський транспорт жінок – не лише на трамваї-тролейбуси, а й на автобуси. Немає ідеального способу розв'язувати цю проблему – це реалії, в яких ми живемо.