Як зробити ефективною держдопомогу для тергромад. Блог Ірини Гримак

Нагадаю, згідно цього закону,  у 2024 році з місцевих бюджетів буде вилучено військове ПДФО, але не буде вилучатись реверсна дотація. Остання його норма дозволить наступного року зберегти 12,4 млрд гривень для бюджетів лише 235 з 1470 існуючих територіальних громад.  В той час як сьогодні в Україні понад 1000 громад не мають достатніх фінансових ресурсів і є фінансово неспроможними. Приблизно 900 громад не можуть навіть покрити свої поточні витрати. 

Системно покращити ситуацію можливо, якщо переглянути положення Бюджетного кодексу України щодо базових та реверсних дотацій, горизонтального вирівнювання податкоспроможності місцевих бюджетів та індексів податкоспроможності. Нагадаю, ці параметри глобально не переглядались майже вісім років, з моменту запровадження бюджетної децентралізації. Вони не враховують зміни, які відбулись в адміністративно-територіальному устрої, а також те, що частина громад зазнали значних руйнувань у зв’язку з введенням бойових дій, а значна частина мешканців цих громад виїхали за їхні межі.  Наслідком цього стала неможливість держави забезпечити збалансований та справедливий розподіл фінансового ресурсу між місцевими бюджетами.  

Необхідність змін до Бюджетного кодексу сьогодні особливо відчутна на прикладі недосконалого механізму розподілу державної освітньої субвенції. 

Нагадаю, статтею 53 Конституції України встановлено, що кожен має право на освіту, а  повна загальна середня освіта є обов'язковою. Освітні заклади на забезпечення навчального процесу отримують кошти з сільських, селищних, міських і обласних бюджетів, адже органи місцевого самоврядування виступають їхніми засновниками. Важливою для них залишається й освітня субвенція з державного бюджету, яка призначена виключно на оплату праці педагогів.

Основний принцип, за яким визначається розмір державної освітньої субвенції — "гроші йдуть за учнем". Територіальні громади отримують від держави кошти із розрахунку за спеціальною формулою. Її базовим компонентом є розрахункова наповнюваності класів (РНП). 

Формула розрахунку державної освітньої субвенції ніколи не була ідеальною та постійно вдосконалювалась. Варто наголосити, що освітня субвенція забезпечує в повному обсязі лише оплату праці оптимальної чисельності вчителів при максимально ефективній мережі шкіл. При наявності в громаді шкіл з низькою наповнюваністю класів дефіцит коштів освітньої субвенції покривають місцеві ради за рахунок власних доходів. Створення оптимальної мережі освітніх закладів — процес, який триватиме мінімум до 2027 року, а можливо й довше, тому в багатьох громадах вчителі отримують доплати з місцевих бюджетів.  

В Україні не реалізована реформа оплати праці вчителів середніх шкіл, через що  недостатньо чітко розрізняється, які елементи заробітної плати повинні бути гарантовані державою, а які мають залежати від місцевих рішень.  Всеукраїнська асоціація ОТГ в своєму аналізі проекту держбюджету 2024 наголосила, що суттєвим недоліком формули розрахунку державної освітньої субвенції є  те, що вона не враховує видатки, пов’язані з оплатою праці педагогічних працівників, які працюють з групами подовженого дня, здійснюють педагогічний патронаж за станом здоров`я, забезпечують обов`язкову дошкільну освіту дітей старшого дошкільного віку. Нею також не враховуються додаткові години навчального плану для учнів початкових шкіл, ліцеїв, гімназій на окремі предмети, факультативні курси, індивідуальні заняття. Ці питання потребують перед усім законодавчого врегулювання. 

Експерти проекту "Підтримка децентралізації в Україні" (SALAR International) вказують на ряд інших серйозних викликів, які  залишаються, незважаючи на те, що російська агресія створила більш нагальні проблеми та зробила деякі питання фінансування освіти менш важливими. Серед них вони виокремлюють те, що витрати державного бюджету на освіту формуються урядом не від реальних потреб, а від фінансових можливостей.  Наприклад, при обрахунку освітньої субвенції 2023 року держава скоротила години навчальних планів, не попередивши про це громади. Як наслідок, при скороченні чисельності учнів шкіл на 5% освітня державна субвенція минулого року була скорочена на 20%. Це призвело до додаткових навантажень для місцевих бюджетів.

Розрахунок РНП лише на основі двох показників, а саме:  щільності учнів та відсоток сільської місцевості, на їхню думку, є недосконалим, адже в Україні висока диференціація локальних шкільних мереж і різноманіття заселення територій.  В значній частині громад середній розмір класу з об’єктивних причин значно перевищує або є нижче їхньої РНП. Наслідком цього є недосконалий розподіл освітньої субвенції. Частина громад, де щільність населення є вищою, а мережа шкіл компактною,  отримують освітню субвенцію понад свої потреби, а інші громади, в яких більшість шкіл знаходиться в сільській місцевості та розкидані по території, а також є малокомплектними, мусять дофінансовувати видатки на оплату праці вчителів з місцевих бюджетів. Наприклад, громада Нового Роздолу лише цього року доклала на зарплату вчителям 9 млн грн виключно з огляду на похибки в обрахунку освітньої субвенції за недосконалим показником РНП. 

В державному бюджеті 2024 року загалом на освіту закладено 171,2 млрд гривень, з них освітня субвенція становить 103,2 млрд грн (це майже на 19-20% більше, ніж цього року). Збільшення видатків на освіту дозволить підвищити зарплати педагогічним працівникам: на 10,4% з 1 січня і ще на 12,6% з 1 квітня (за тарифною сіткою). Останнє важливо, адже нині школи, перед усім сільські, потерпають від нестачі кваліфікованих педагогічних кадрів. 

Однак розмір державної освітньої субвенції для громад в 2024 році розраховується за тою ж формулою, яка використовувалась в 2023 році, лише з однією відмінністю — тепер в неї закладено також поділ класів на групи. А це означає, що значна частина громад й далі змушена буде дофінансовувати видатки на зарплати вчителів в значному об’ємі, щоб забезпечити повноцінне надання гарантованих державою якісних освітніх послуг.  

Розв’язання проблеми ліквідації недосконалості в розподілі державної освітньої субвенції можливо лише шляхом внесення законодавчих змін  в систему оплати праці вчителів та напрацювання нових підходів до збору статистичної інформації з тим, щоб формула розрахунку освітньої державної субвенції застосовувалась справедливо. Ці зміни, відповідно, повинні знайти своє відображення в Бюджетному кодексі. 

Аналогічно до розв’язання проблеми недосконалості освітньої субвенції потрібно забезпечити справедливий розподіл фінансового ресурсу між бюджетами територіальних громад всіх інших державних субвенцій та дотацій. При здійсненні горизонтального вирівнювання податкоспроможності місцевих бюджетів розрахунок базової та реверсної дотації повинен відбуватись виключно на основі реальної чисельності населення. Такий системний підхід до оновлення фінансової політики дозволить зробити ефективною державну допомогу для територіальних громад. 

Спеціально для Еспресо.Захід

Про авторку. Ірина Гримак, депутатка Львівської обласної ради, засновниця Фонду "Львівщина".

Редакція не завжди поділяє думки, висловлені авторами блогів.